CASO DE ÉXITO, ACCIÓN POPULAR INTERPUESTA POR LUIS ALFONSO ACEVEDO PRADA, ORDENA PONER EN FUNCIONAMIENTO LOS JUZGADOS ADMINISTRATIVOS EN COLOMBIA, AÑO 2002.
JUZGADOS ADMINISTRATIVOS - Acción popular ampara el derecho e interés colectivo a la prestación eficiente y oportuna de la administración de justicia y por tanto ordena la implementación de estos juzgados / JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Creación de los Jueces Administrativos / ACCION POPULAR - amparo del derecho e interés colectivo a la prestación eficiente y oportuna de la administración de justicia con las disposiciones pertinentes para que entren en funcionamiento los Juzgados Administrativos / ADMINISTRACION DE JUSTICIA - Prospera acción popular para proteger la prestación eficiente de este servicio público
El hecho de que la Constitución Política haya definido a la administración de justicia, desde el punto de vista de su función, no significa de manera alguna que hubiera desaparecido su carácter de servicio público. Es sabido que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y si uno de estos fines esenciales es, como lo prescribe el preámbulo de la Carta Política y su artículo 2º, la vigencia de un orden justo, resulta palmario que la administración de justicia participe de tal categoría de servicio público. De suerte que siendo ello así, es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, como bien lo prescribe el artículo 365 de la Constitución Política. Siendo pues la administración de justicia un servicio público además de ser una función pública, es pasible de la presente acción, pues precisamente el legislador instituyó como derecho colectivo, el acceso de todas las personas a los servicios públicos y el derecho que tienen a que éstos se presten eficiente y oportunamente. La dilación de la justicia ha sido preocupación del gobierno y del legislativo en los dos últimos lustros; por ello se han diseñado políticas tanto a nivel macro sectorial, como a nivel micro de procesos jurisdiccionales, para conjurar la realidad de congestión de la justicia colombiana. En el caso de la justicia administrativa se han propuesto y decretado diferentes medidas para remediar ese mal. Las reformas de los códigos, la existencia de mecanismos alternativos para la solución de los conflictos, las modificaciones a la conciliación tanto judicial como extrajudicial fueron realizadas como respuestas particulares a apremiantes realidades sociales, pues en verdad la lentitud de la justicia no favorece a nadie, porque la justicia tardía no es justicia. Ahora bien, dentro de esas valiosas herramientas que se diseñaron para mejorar la oportuna prestación del servicio de la justicia está la creación de los jueces administrativos, mediante la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de la Administración de Justicia -. Tal jurisdicción se desarrolló en la ley 446 de 1998 al dotarlos de competencias. De tal suerte, que partiendo de una verdad innegable como es el hecho de que la justicia administrativa está congestionada, -es tardía mas no impune-, y que dicha tardanza hace que el servicio público y la función pública de administrar justicia no sea eficaz ni oportuna, encuentra la Sala que no es razonable ni se acompasa con el mandato legal privar a la comunidad del derecho a contar con estos despachos judiciales que diseñó el legislador, entre otras medidas, para remediar tal congestión. Por estas razones se impone conceder el amparo del derecho e interés colectivo a la prestación eficiente y oportuna de la administración de justicia que ha sido vulnerado, en este caso, por la no puesta en marcha de los ya citados despachos judiciales.
FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA PASIVA - Configuración con respecto a una de las partes demandadas
La excepción propuesta por la Presidencia de la República no está llamada a prosperar, pues tal como está enfocada la acción, ésta se fundamenta en la no puesta en marcha de los juzgados administrativos, por no existir el rubro presupuestal correspondiente. Como al tenor del artículo 346 de la Carta Política le corresponde al gobierno formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, para presentarlo al Congreso de la República dentro de los primeros diez días de cada legislatura, resulta palmario que sea el Gobierno (Presidente de la República y el Ministro de Hacienda, en este caso), el llamado en derecho a responder por las súplicas de la acción instaurada. No sucede igual con el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República , pues ciertamente dentro de sus funciones no está la de atender las cuestiones relativas al manejo presupuestal.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"
Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil dos (2002).
Radicación número: 25000-23-24-000-2002-0461-01(AP-503)
Actor: LUIS ALFONSO ACEVEDO PRADA Y OTROS
Demandado: RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA ADMINISTRATIVA Y DIRECCION EJECUTIVA, PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Y MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por las partes contra la sentencia del 4 de abril de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción popular instaurada por LUIS ALFONSO ACEVEDO PRADA Y OTROS contra el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA- SALA ADMINISTRATIVA –PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA , DIRECCION GENERAL DE PRESUPUESTO DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA RAMA JUDICIAL.
Las pretensiones de la presente acción popular fueron formuladas por los actores en los siguientes términos:
“Primera: Que se imparta la orden a la Presidencia de la República y/o Departamento Administrativo de la Presidencia dela República , para que conforme al mandato del artículo 189 de la Constitución que le otorga en su numeral 11 la facultad reglamentaria, para la expedición de decretos con el fin de obtener la debida ejecución de las leyes, que (sic) debe proveer en un término no mayor de quince días hábiles a expedir el Decreto Reglamentario que ponga en debida ejecución tanto la ley 270 de 1996, en su artículo 42 que creó los jueces administrativos, como la Ley 446, título 3º, capítulo III de 1998, que les determinó su competencia.
SEGUNDA. Que con el mismo fin de salvaguardar y proteger los derechos colectivos a que se refiere esta acción popular, especialmente a acceder al servicio público de administración de justicia administrativa y que su prestación sea eficiente y oportuna, se ordene al Director Nacional de Presupuesto y/o a la Dirección Nacional de Presupuesto que debe proveer a incluir en el presupuesto o mejor en el proyecto orgánico del Presupuesto Nacional, a ejecutar en la próxima vigencia, la partida o apropiación proyectada en coordinación con el Jefe o Director dela Rama Judicial y con la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura , con el fin de poner en ejecución el funcionamiento de los juzgados administrativos.
TERCERA.- Que se disponga solicitar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura , proveer dentro del término que prudencialmente se le señale, no mayor de dos meses, a hacer la convocatoria para el concurso de méritos mediante el cual se obtenga la lista de elegibles que se tendrá en cuenta por los Honorables Tribunales Administrativos, en estricto orden de calificaciones, para proceder a realizar los nombramientos de los jueces administrativos creados por el artículo 42 de la ley 270 de 1996 y cuyas funciones y competencias fueron dadas por la Ley 446, Título 3, Capítulo III.
CUARTA.- Que se disponga solicitar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura , proceda a determinar y concretar las características, denominación y número de los correspondientes juzgados administrativos, que deben funcionar en los diversos departamentos, circuitos o municipios del país, como se lo dispone (sic)en el citado precepto- estatutario de la administración de justicia, en constancia con los artículos 256 y 257 de la Constitución Política , en su carácter de administradora y controladora de la carrera judicial.
QUINTA.- Que se proceda a impartir las determinaciones y órdenes encaminadas a cumplir la función preventiva prevista en el inciso 2 del artículo 34 Ley 472 de 1998, instando a las autoridades Pcas. (sic) responsables de la amenaza, vulneración y agravio de los derechos colectivos para que en su futuro no se vuelva a incurrir en los hechos generadores de esta demanda.
SEXTA.- Que conforme al artículo 34 L472 de 1998, se condene a las autoridades que resulten responsables, al pago de los perjuicios causados con ocasión de las acciones u omisiones que fundan esta demanda, contra los derechos colectivos, y contra los ciudadanos que eventual o contingentemente hayan sufrido daños o perjuicios por los agravios a los derechos colectivos. Condena que conforme al artículo 34 idem, habrá de hacerse en abstracto o in genere.
SEXTA (sic) Que se ordene el pago del incentivo legal, en su oportunidad. Igualmente el pago de las costas procesales, contra quienes deben responder por ellas.
SÉPTIMA: Las demás que el H. Tribunal determine en su oficiosidad (art. 5º ID)
DEFENSA DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS
De la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. LaDirección Ejecutiva de Administración Judicial contestó la demanda en la oportunidad procesal, oponiéndose a las pretensiones de la presente acción. Manifiesta que los Tribunales Contencioso Administrativos cumplen a cabalidad con lo estipulado en las normas que les fijan sus funciones, por lo que no es cierto que no se cumplan los principios de celeridad y eficiencia señalados en la Constitución Política y en la ley. Sostiene que la administración de justicia no es un servicio público, pues la Constitución Política la consagra como una función pública. Agrega que el acceso a la administración de justicia no es un derecho colectivo, ya que es parte de la función pública que cumple el Estado a través del aparato judicial, encargado por la Constitución y la ley de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagradas en ella, con el fin de revisar la convivencia social y lograr mantener la concordia nacional.
Agrega que diversos estudios hechos por las Unidades del Consejo Superior de la Judicatura , demuestran que la institución encargada de poner en funcionamiento los referidos despachos judiciales, no ha contado con la aprobación del rubro presupuestal adecuado para su cumplida ejecución; que, además, todas las personas que por diversos motivos han acudido al aparato judicial en procura de que se les dispense justicia, han obtenido una respuesta efectiva a sus pretensiones. De ahí que pueda afirmarse, según dice, que no se les ha restringido este derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, por la circunstancia de la no puesta en marcha de unos despachos judiciales.
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República igualmente contestó la demanda, oponiéndose a sus pretensiones, y proponiendo la excepción de falta de legitimación por pasiva del Presidente de la República y del Departamento, por no ser los obligados a responder por los hechos materia de la demanda. Manifiesta que los actores confunden al funcionario (Presidente de la República ) con la persona jurídica (Departamento Administrativo) además con lo que constituye una simple facultad o potestad del Presidente de la República ; que en lo que concierne a sus facultades, ninguna norma de la Constitución Política le atribuye la de administrar la carrera judicial; que otro aspecto bien diferente es que el organismo competente para administrar los recursos (humanos físicos y financieros) de la rama judicial, esto es, el Consejo Superior de la Judicatura no haya contado con el presupuesto suficiente (millonario, por cierto) para poder implementar los juzgados administrativos creados por la ley Estatutaria de la Justicia.
Consejo Superior de la Judicatura. El Consejo de la Judicatura contestó así mismo la demanda, oponiéndose a sus pretensiones. Manifiesta que no obstante el esfuerzo desplegado por esa Corporación para poner en funcionamiento los juzgados administrativos, el Gobierno Nacional solamente incluyó para la vigencia presupuestal de 1999, una partida que no alcanzaba siquiera a cubrir el 50% de los costos estimados para la puesta en funcionamiento de dichos despachos, que, en vista de lo anterior, con el ánimo de aprovechar los recursos asignados se dispuso su destinación a programas de descongestión de los Tribunales Administrativos, determinación que se encuentra plasmada en el Acta del 5 de octubre de 1999.
Expresa que si bien es cierto que el artículo 42 de la ley Estatutaria de la Administración de Justicia, atribuyó a la Sala Administrativa la facultad de crear los Juzgados Administrativos y el artículo 63 de la Ley 446 de 1998, establece un término de tres meses, a partir de la vigencia de la misma, para que el Consejo Superior de la Judicatura provea lo indispensable para que entren en funcionamiento, también lo es que, el cumplimiento de esas funciones está estrechamente ligado a la asignación presupuestal que mediante ley se le haga, lo que no se dio.
Agrega que no obstante que los juzgados administrativos no están funcionando por carencia de rubro presupuestal, la función esencial de la administración de justicia, se ha prestado en forma eficiente, optimizando al máximo los recursos que se le asignan para la prestación del servicio, a pesar de que los mismos se han visto sustancialmente limitados.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa pasiva propuesta por la Presidencia de la República y el departamento Administrativo de la Presidencia de la República y negó las pretensiones de la demanda.
Manifiesta respecto de la excepción formulada que no está llamada a prosperar en la medida en que la preparación y presentación del proyecto del Presupuesto General de la Nación está a cargo del Gobierno Nacional, para estos efectos constituido por el Presidente y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, no obstante que el sometimiento de tal proyecto a consideración del Congreso lo hace el Gobierno nacional por conducto del Ministro mencionado; que significa lo anterior el hecho de que en el evento de resultar las pretensiones favorables a los demandantes, el Presidente de la República no sería ajeno a las cargas que determinara para el Gobierno Nacional la sentencia que se profiera.
En cuanto al aspecto de fondo, expresa el Tribunal que los servicios públicos constituyen una finalidad esencial del Estado y su objetivo central es el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, en tanto son instrumentos que concretan la efectividad de otros derechos como la salud, la calidad de vida, la integridad física de los individuos, sus libertades y garantías; que el artículo 228 de la Constitución Política consagra que la administración de justicia es función pública y en el artículo 229 se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia; que iguales mandatos los consagran los artículos 1 y 2 de la Ley 270 de 1996. Expresa que de esto se concluye que el acceso a la administración de justicia es un derecho colectivo, pues además de ser un servicio público, es una función pública y a él tienen derecho todas las personas en busca de obtener la efectividad de sus derechos, garantías y libertades.
Señala el a quo que la prosperidad de las pretensiones de la acción popular depende de la prueba irrefutable del daño o de la amenaza del daño del derecho colectivo. De manera que deben darse los elementos del daño colectivo ya sufrido o en trance de ser sufrido, como que exista una injusta lesión, evidente, cierta, actual o futura de las facultades de una colectividad a disfrutar de derechos de esa clase y, además, debe probarse que el demandado causa el daño colectivo actual o contingente. Y esa causa es el nexo que jurídicamente permitirá imputar al demandado los daños colectivos.
Agrega que de conformidad con este planteamiento y lo que ofrece el expediente en materia probatoria, sí existe una lesión del derecho colectivo de acceso a la administración de justicia, en la medida en que la jurisdicción contencioso administrativa se encuentra congestionada y ello impide una pronta decisión sobre cada uno de los casos que se someten a su estudio, pero que no ocurre lo mismo respecto de los otros elementos enunciados, que son necesarios para que las entidades demandadas puedan ser centro de imputación jurídica por ser generadoras y responsables del daño a derechos del conglomerado social, ya que en el proceso no se demostró que la causa de la congestión que padece la justicia contencioso administrativa sea el no funcionamiento de los juzgados administrativos y que de existir éstos, tanto el trámite como la decisión de cada uno de los procesos serían oportunos. En efecto, no se allegó al expediente ninguna prueba que permita establecer que el alto volumen de procesos que en la actualidad tiene a cargo la justicia contencioso administrativo no están funcionando, y que la puesta en marcha de los mismos remediará el mal de congestión.
No se acreditó por los demandantes, dice el Tribunal, que el Consejo Superior de la Judicatura sea el causante de los traumatismos que produce el gran volumen de expedientes que están a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa, situación presuntamente vinculada, de modo directo a la ausencia de los juzgados administrativos; que, por el contrario, hay en el expediente suficiente documentación que demuestra plenamente que la Sala Administrativa ha dado todos los pasos necesarios para implementar tales despachos, sin éxito.
Dice el fallo recurrido que tampoco se demostró que el Gobierno Nacional – Presidencia de la república y Ministerio de Hacienda hubiera sido negligente en asignar partidas presupuestales; que, por el contrario, aparece en el expediente que para la vigencia fiscal de 1999 se incorporaron en el presupuesto de gastos de personal de la unidad 2701 08. Tribunales y Juzgados, recursos por valor de $7.8 mil millones, que el hecho de que esos recursos no fueron suficientes para que el Consejo Superior de la Judicatura pusiera en funcionamiento los juzgados administrativos, no es razón para considerar que el ejecutivo ha incurrido en una conducta omisiva, dado que ello se justifica por la actual crisis económica por la que atraviesa el país como consecuencia, entre otros, de los problemas de orden público.
LA IMPUGNACIÓN
Las partes impugnaron en la oportunidad procesal el fallo del Tribunal. Los demandantes alegan que el fallo no obstante reconocer que la acción instaurada está bien enfocada, niega las pretensiones con fundamento en la falta de prueba, no obstante que es un hecho notorio la congestión en la justicia contenciosa administrativa. Señala que las leyes no necesitan demostrarse, que el legislador en su sabiduría creó los juzgados administrativos para mejorar la administración de justicia.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República , por su parte, solicita se revoque el punto primero de la sentencia y, en su lugar, se declare probada la excepción de falta de legitimación por causa pasiva que formuló. Manifiesta que el objeto de esta entidad es asistir al señor Presidente dela República en ejercicio de sus atribuciones legales y constitucionales, y prestarle el apoyo administrativo y demás servicios que requiera; que ninguna de las normas que la regulan le atribuye la función de reglamentar la carrera administrativa, que, según dice, es el tema central del presente proceso.
C O N S I D E R A C I O N E S
1.- De la excepción “falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
La excepción propuesta por la Presidencia de la República no está llamada a prosperar, pues tal como está enfocada la acción, ésta se fundamenta en la no puesta en marcha de los juzgados administrativos, por no existir el rubro presupuestal correspondiente. Como al tenor del artículo 346 de la Carta Política le corresponde al gobierno formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, para presentarlo al Congreso de la República dentro de los primeros diez días de cada legislatura, resulta palmario que sea el Gobierno (Presidente de la República y el Ministro de Hacienda, en este caso), el llamado en derecho a responder por las súplicas de la acción instaurada.
No sucede igual con el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República , pues ciertamente dentro de sus funciones no está la de atender las cuestiones relativas al manejo presupuestal. Luego la excepción frente a esta autoridad sí tiene vocación de prosperidad.
2.- De la acción popular – Análisis de la causal invocada.
El artículo 88 de la Constitución Política consagra las acciones populares como uno de los instrumentos de defensa judicial para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio público, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica, el acceso a los servicios públicos y su prestación oportuna y eficiente, y demás de similar naturaleza que se definan en la ley.
La reglamentación de estas acciones populares fue deferida al legislador por los Constituyentes de 1991, así como la definición de los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.
En cumplimiento a este mandato constitucional se expidió la Ley No. 472 del 5 de agosto de 1998, para desarrollar el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia. En el artículo 2 de la citada ley se definieron las acciones populares, de la siguiente manera:
“Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.
Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
Y en el artículo 4, la precitada ley, enumeró como derechos e intereses colectivos, entre otros, los siguientes:
“ART. 4°- Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con:
.........................
j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;
Por su parte, el artículo 9 de la ley 472 de 1998 señala que las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.
Como lo ha reiterado la jurisprudencia y la doctrina, estas acciones populares propenden por la satisfacción de necesidades colectivas y sociales, siendo los intereses de la agrupación y no la de sus miembros, los que son objeto de protección; por ello, la titularidad del interés colectivo está radicado en un determinado grupo de individuos, que, a su vez, se encuentra afectado o amenazado por la actuación u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Ahora bien, la causal invocada por los demandantes es la consagrada en el literal j) del citado artículo 4. Según el Consejo Superior de la Judicatura , tal causal no se configura en el caso objeto de censura, porque la norma se refiere al acceso a los servicios públicos y la administración de justicia está definida por la Constitución Política (artículo 228) como una función pública y no como un servicio público, argumento que no es de recibo.
Tal como lo señaló la Corte Constitucional al examinar el artículo 1º de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, mediante sentencia C-037 de 1996, la administración de justicia ha pasado de ser un servicio público más, a convertirse en una verdadera función pública. Así razonó la Corte Constitucional :
“Uno de los presupuestos esenciales de todo Estado, y en especial del Estado social de derecho, es el de contar con una debida administración de justicia. A través de ella, se protegen y se hacen efectivos los derechos, las libertades y las garantías de la población entera, y se definen igualmente las obligaciones y los deberes que le asisten a la administración y a los asociados. Se trata, como bien lo anota la disposición que se revisa, del compromiso general en alcanzar la convivencia social y pacífica, de mantener la concordia nacional y de asegurar la integridad de un orden político, económico y social justo. Para el logro de esos cometidos, no sobra aclararlo, resulta indispensable la colaboración y la confianza de los particulares en sus instituciones y, por lo mismo, la demostración de parte de éstas de que pueden estar a la altura de su grave compromiso con la sociedad. Así, en lo que atañe a la administración de justicia, cada vez se reclama con mayor ahínco una justicia seria, eficiente y eficaz en la que el juez abandone su papel estático, como simple observador y mediador dentro del tráfico jurídico, y se convierta en un partícipe más de las relaciones diarias de forma tal que sus fallos no sólo sean debidamente sustentados desde una perspectiva jurídica, sino que, además, respondan a un conocimiento real de las situaciones que le corresponde resolver.
Las consideraciones precedentes implican, en últimas, una tarea que requiere, como consecuencia de haber sido nuestro país consagrado en la Carta Política como un Estado social de derecho, un mayor dinamismo judicial, pues sin lugar a dudas es el juez el primer llamado a hacer valer el imperio de la Constitución y de la ley en beneficio de quienes, con razones justificadas, reclaman su protección. Así, entonces, la justicia ha pasado de ser un servicio público más, a convertirse en una verdadera función pública, como bien la define el artículo 228 del Estatuto Fundamental. Significa lo anterior que tanto en cabeza de los más altos tribunales como en la de cada uno de los juzgados de la República , en todas las instancias, radica una responsabilidad similar, cual es la de hacer realidad los propósitos que inspiran la Constitución en materia de justicia, y que se resumen en que el Estado debe asegurar su pronta y cumplida administración a todos los asociados; en otras palabras, que ésta no sea simple letra muerta sino una realidad viviente para todos.[1] (Se destaca)
Pero el hecho de que la Constitución Política haya definido a la administración de justicia, desde el punto de vista de su función, no significa de manera alguna que hubiera desaparecido su carácter de servicio público. Es sabido que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y si uno de estos fines esenciales es, como lo prescribe el preámbulo de la Carta Política y su artículo 2º, la vigencia de un orden justo, resulta palmario que la administración de justicia participe de tal categoría de servicio público. De suerte que siendo ello así, es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, como bien lo prescribe el artículo 365 de la Constitución Política.
Siendo pues la administración de justicia un servicio público además de ser una función pública, es pasible de la presente acción, pues precisamente el legislador instituyó como derecho colectivo, el acceso de todas las personas a los servicios públicos y el derecho que tienen a que éstos se presten eficiente y oportunamente. (Se resalta).
En el caso de la administración de justicia, tal interés colectivo resulta evidente. La Constitución Política consagra el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia (artículo 229); por ello, de no garantizarse su efectividad, el Estado Colombiano no podrá alcanzar la anhelada convivencia pacífica ni la vigencia de un orden justo. En estos objetivos está interesada no solo la persona que individualmente considerada acude a la justicia en demanda de sus derechos, sino la comunidad y el Estado, pues la justicia tardía, así como el no permitir su acceso, constituye una de las causas de violencia que agobia a todos en general; en esa medida, resulta errado decir que tal acceso no puede ser protegido por esta clase de acciones, que, como se dijo anteriormente, apuntan, precisamente, a garantizar la defensa y protección de los intereses de la comunidad.
3.- Congestión de la justicia contencioso administrativa. – Creación de los jueces administrativos.
La reforma constitucional de 1968 reconoció la necesidad de adecuar la estructura del Estado, particularmente la rama ejecutiva, a nuevas y dinámicas necesidades de modernización, acordes con la presión demográfica, el desarrollo regional y con prácticas administrativas más ágiles para responder a imperativos de modernización económica y de protección social.
No obstante tales derroteros de modernización y agilización de la función pública, en aquella época, tales reformas no fueron acompañadas con suficiente claridad a las adecuaciones estructurales en el poder judicial.
Puede afirmarse que la reforma de 1968 no reconoció suficientemente la necesidad de adecuar el aparato jurisdiccional a las nuevas perspectivas del Estado.
En la Constitución de 1991 se enfrentó el problema de la justicia, de una parte, con la ampliación de su estructura, al crear autoridades como la Corte Constitucional , el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General dela Nación , y, de otra, con la consagración de nuevas acciones para lograr la efectividad de los derechos constitucionales. Se creó así la acción de tutela atribuyendo su competencia a todos los jueces, incluidos los del contencioso administrativo y se abrió paso a otra variada gama de acciones, como las de pérdida de la investidura de servidores de elección popular, de cumplimiento, populares, de grupo, cuyo conocimiento también fue asignado a la jurisdicción contenciosa.
La creación de novedosas instituciones a partir de la reforma constitucional de 1991 y las consecuentes adecuaciones del Estado en el curso de los años siguientes, han contribuido a engrosar los litigios en el contencioso administrativo. Ello no es una afirmación sin respaldo. Varios estudios realizados por entidades públicas y privadas han llegado a esa conclusión.[2] Y puede preverse que probablemente tienda a incrementarse sensiblemente el número de controversias en los próximos años, pues nada indica como razonable pensar en su estabilización y menos aún en su disminución, si no se adoptan medidas estructurales y de fondo[3].
En la publicación indicadores de la justicia de agosto de 1998, el Consejo Superior de la Judicatura presenta el siguiente cuadro
Movimiento de procesos de la jurisdicción administrativa.
AÑO
|
(INI) INVENTARIO INICIAL
|
(VPN) INGRESOS
|
(CL)
CARGA LABORAL
|
(VPE)
EGRESOS
|
(INFI)
INVENTARIO FINAL
|
1994
|
26.687
|
24.102
|
50.789
|
17.190
|
33.599
|
1995
|
33.599
|
26.181
|
57.980
|
21.711
|
38.069
|
1996
|
38.069
|
31.692
|
69.761
|
24.865
|
44.896
|
1997
|
44.896
|
35.700
|
80.596
|
25.600
|
54.996
|
VariaciónBase 94%
|
68.23%
|
48.12%
|
56.69%
|
48.92%
|
63.68%
|
La anterior publicación señala que “La demanda del servicio de justicia en el ámbito contencioso administrativo, presenta una tendencia creciente. En los últimos cuatro (4) años se ha aumentado en 48.12%” Al analizar dicho informe la tasa anual de ingresos por magistrado de lo contencioso administrativo, registra las siguientes cifras:
1994 192.8
1995 209.4
1996 253.5
1997 285.6
En noviembre de 2000, la Corporación Excelencia en la Justicia en su informe anual de la justicia, presentó las siguientes cifras:
Movimiento de procesos de la jurisdicción contencioso
Año
|
Inventario Inicial
|
Ingresos
|
Volumen de trabajo
|
Egresos Juzgados
|
Inventario Final
|
1998
|
54.996
|
41.255
|
96.251
|
29.600
|
66.651
|
1999
|
66.651
|
45.900
|
112.551
|
31.800
|
80.751
|
En el informe al Congreso de la República elaborado por el Consejo Superior de la Judicatura (2000-2001) se presenta un cuadro de demanda de justicia – primera instancia – evolución y crecimiento 1994 – 2000, que parte de 24.102 procesos en 1994 para concluir con 58.292 en el 2000 (variación del 141.9%). Se dice además en dicho informe que “Durante el período de estudio, el incremento de la demanda a nivel general se acerca al 60%. La demanda de justicia de mayor incremento porcentual se registra en la jurisdicción administrativa” [6]
En el mismo informe, en el acápite de Indicadores de Gestión, se señala respecto de la justicia administrativa lo siguiente:
“El total de procesos que se logró evacuar ascendió a 32.021, cifra que frente a los ingresos equivale a una evacuación parcial del orden de 54.9% y frente a la carga laboral equivale a una evacuación total de 26%, lo que quiere decir que de cada 100 procesos a cargo de esta jurisdicción, se lograron evacuar 26 de ellos, quedando pendientes de trámite para el período siguiente 74 de cada 100 procesos a cargo. Esta situación se explica porque anualmente en la jurisdicción administrativa se viene quedando una cantidad importante de procesos pendientes de trámite y la gestión de los funcionarios actualmente no es suficiente ni siquiera para evacuar una proporción de procesos similar a la que entra.”.
La dilación de la justicia ha sido preocupación del gobierno y del legislativo en los dos últimos lustros; por ello se han diseñado políticas tanto a nivel macro sectorial, como a nivel micro de procesos jurisdiccionales, para conjurar la realidad de congestión de la justicia colombiana. En el caso de la justicia administrativa se han propuesto y decretado diferentes medidas para remediar ese mal. Las reformas de los códigos, la existencia de mecanismos alternativos para la solución de los conflictos, las modificaciones a la conciliación tanto judicial como extrajudicial fueron realizadas como respuestas particulares a apremiantes realidades sociales, pues en verdad la lentitud de la justicia no favorece a nadie, porque la justicia tardía no es justicia.
No sobra anotar que si bien la medida de la conciliación fue adoptada para resolver algunas disfunciones que afectan a la administración de justicia, en materia contencioso administrativa, y en los casos específicos de la conciliación prejudicial, se exige, de conformidad con la Ley 640 de 2001 que tales sean sometidas a la aprobación judicial, lo cual implica, por obvias razones, una labor adicional para el juez administrativo, y, en consecuencia, una mayor congestión en los asuntos a su cargo.
Ahora bien, dentro de esas valiosas herramientas que se diseñaron para mejorar la oportuna prestación del servicio de la justicia está la creación de los jueces administrativos, mediante la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de la Administración de Justicia -. Tal jurisdicción se desarrolló en la ley 446 de 1998 al dotarlos de competencias. Estos jueces que por primera vez integran la estructura de la jurisdicción contencioso administrativa, actuarán como jueces en única instancia del recurso prescrito por los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985 (por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales), cuando la providencia haya sido proferida por funcionario o autoridad del orden municipal o distrital, en primera instancia de los asuntos enlistados en el artículo 42 de la citada Ley 446, los cuales fueron asignados, atendiendo, entre otros factores, la cuantía de la controversia, y en segunda instancia de las apelaciones contra el mandamiento de pago, la sentencia de excepciones, el auto aprobatorio de liquidación de crédito y el auto que decrete nulidades procesales, que se interpongan en los procesos por jurisdicción coactiva de que conozcan los funcionarios de los distintos órdenes, cuando la cuantía no exceda de 500 salarios mínimos legales mensuales; de los recursos de queja contra la providencia que niegue el recurso de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, en los asuntos anteriores, y de la consulta de las sentencias dictadas en los mismos procesos contra quien estuvo representado por curador ad litem, sin consideración a la cuantía.
Se adoptó, de esta manera, en la jurisdicción administrativa, la estructura piramidal de la jurisdicción ordinaria, - tres niveles – (juzgados, Tribunales, Consejo de Estado), con una base amplia para el conocimiento de la mayor parte de los asuntos y una cúspide a la que se reservó la segunda instancia de los fallos de los Tribunales y en única de los asuntos mas relevantes.
Se hacía así realidad la estructura de la jurisdicción contenciosa administrativa como fue concebida por la ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia.
4.- Situación actual – caso concreto
No obstante esas buenas intenciones, tal reforma no ha sido posible implantarla. Según el Consejo Superior de la Judicatura , no se cuenta con el rubro presupuestal correspondiente. Por su parte, el Gobierno, manifiesta que en el año de 1999 incluyó una partida por valor de $7.8 mil millones para gastos de personal de la unidad 2701 08 – Tribunales y Juzgados Administrativos (folio 209).
La anterior partida presupuestal, como lo dice el Consejo Superior de la Judicatura en la contestación de la demanda y lo señaló su apoderada en la audiencia de pacto de cumplimiento, resultó insuficiente, pues no alcanza a cubrir el 50% de los costos estimados para la puesta en funcionamiento de los mencionados juzgados, calculados con fundamento en el soporte técnico elaborado por la Sala Administrativa ; por esa razón, con el ánimo de aprovechar los recursos asignados en la jurisdicción contencioso administrativa, dispuso su destinación a programas de descongestión de los Tribunales Administrativos.
Estima la Sala que esa decisión autónoma del Consejo Superior de la Judicatura , no obstante haber sido aprovechada para remediar en algo la congestión que aqueja a la justicia contenciosa administrativa, no está acorde con una de las medidas de carácter definitivo que otrora decretó el legislador para su descongestión, como lo es la creación de los jueces administrativos. Y a la postre, tales programas provisionales de descongestión de los Tribunales con el nombramiento de Salas para tal fin, tampoco han resultado efectivas, pues la congestión en la justicia administrativa continúa.
Es de anotar que la creación de los jueces administrativos no fue ideado por el legislador como el único mecanismo para remediar la congestión en la justicia, pues ello obedeció a conexas medidas que recogieron los estudios y diagnósticos especializados que se hicieron en lo relativo a la reforma de la justicia, las cuales han gravitado, básicamente, sobre los siguientes aspectos: - reorganización constitucional de la rama - creación de jurisdicciones especiales – nuevas alternativas para solucionar conflictos; - esfuerzo presupuestal – y adopción del primer plan de desarrollo de la justicia. En ese orden, resulta desacertada la afirmación que hizo el Tribunal en su fallo al censurar la medida de “coyuntural”, cuando lo cierto es que la creación de los jueces administrativos hace parte del engranaje que diseñó el legislador, no de manera ligera, para combatir el problema endémico de congestión de la justicia.
En el informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley Estatutaria de la Justicia , se dijo :
Una vez presentado a consideración del Congreso, el mismo ha sido objeto de amplio análisis tanto en los foros organizados por la Comisión Primera del Senado como en los programados por las distintas Universidades, Colegios de Abogados y agremiaciones del sector judicial. Así mismo, ha sido objeto de amplio debate en el seno de las distintas Corporaciones Judiciales – Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Tribunales Administrativos – y los propios funcionarios y empleados de la Rama Judicial han tenido la oportunidad de presentar sus juiciosas y también autorizaciones observaciones. Todas ellas han sido entregadas a los ponentes y con fundamento en ellas y en las observaciones que hemos recibido del sector judicial, hemos procedido a realizar nuestro estudio ... “.[7]
Particularmente, respecto de los jueces administrativos y la eficacia de la administración judicial, se dijo en la exposición de motivos:
“6.- Jueces Administrativos. Con el fin de agilizar el trámite de las distintas acciones de control judicial de la actividad administrativa y de esa manera, también, descongestionar la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se prevé que ésta se amplíe con una nueva categoría de jueces: Los jueces Administrativos, cuyas competencias se definirán en el Código Contencioso Administrativo. Mientras dichas normas se expidan en la reforma que sobre el particular se adopte en dicho Código, el proyecto contempla que, a partir de la vigencia de la Ley Estatutaria , los jueces administrativos quedarían habilitados para actuar como comisionados para la práctica de pruebas en los términos que definan en cada caso el Consejo de Estado o los Tribunales Administrativos, lo mismo que para conocer de las acciones de tutela y de cumplimiento, en este último caso, con sujeción a las normas que reglamentan este mecanismo previsto en el artículo 87 de la Constitución Política.
Se trata, pues, de varios mecanismos, judiciales y extrajudiciales, orientados a garantizar la solución efectiva y pacífica de los conflictos a todos los sectores sociales, sin discriminación alguna; instrumentos que al mismo tiempo han de contribuir a la eficiencia en la administración de justicia tradicional, por vía de descongestión”
7.- Celeridad y Eficacia de la administración judicial. De nada sirve garantizar el acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad, si la solución judicial del conflicto se dilata en el tiempo. Por tanto en el artículo 16, se consagran los principios de celeridad y eficacia que deben gobernar toda la actuación judicial. Ello implica que los términos son obligatorios y su dilación e incumplimiento injustificados deben ser sancionados conforme a la ley”.[8]
Para la Sala además resulta muy diciente la presentación que hizo el Gobierno Nacional de ese entonces, con ocasión de la sanción de la Ley 446 de 1998 que, como se dijo anteriormente, se ocupó, entre otras materias, de señalar la competencia a los jueces administrativos. Rezan así algunos párrafos del discurso:
“La historia institucional de Colombia ha sido, en buena parte, la historia de sus Constituciones, de las leyes que han pretendido realizar sus concepciones y de las reformas a los órganos del Poder Público. En lo relativo a la justicia, no se puede omitir la creciente importancia que el tema ha adquirido en las últimas décadas, precisamente por su papel en el desarrollo nacional.
Por otro lado, debo recordar, tal y como lo he expresado a los representantes diplomáticos de todos los países acreditados en Colombia, que esta Ley se encuentra comprendida en una de las Agendas que, con proyección internacional, ha sido fortalecida por mi Gobierno.: La Agenda de los Derechos Humanos. En efecto, la adecuación normativa para la debida protección de los Derechos Humanos incluye, necesariamente, la universalización del acceso de la sociedad civil a las formas institucionales de justicia, con miras a contar con respuestas estatales eficaces y oportunas para la solución de las diferencias que se presentan entre las fuerzas vivas de la sociedad.
Este entorno implica la valoración y el reconocimiento al Ministerio de Justicia y del derecho, por la realización de las tareas tendientes a formular una política jurídica que propende a la solución de la problemática en la Justicia que ocupa tantas miradas en el concierto internacional hacia nuestro país.
Un novelista latinoamericano recordó, hace algunos años, los tres valores esenciales a todo proyecto nacional: crecimiento económico, justicia social y democracia política. De nuestra capacidad para diseñar y aplicar cada día una justicia imparcial, rápida y eficaz, depende la realización de nuestro proyecto de civilidad en el concierto político mundial y la validez de nuestros sueños como Nación”[9]
Del texto anterior no puede menos la Sala que estar en desacuerdo con lo manifestado por el Tribunal en su fallo, respecto de la censura que hace a priori sobre la efectividad de tales despachos, por coyuntural y crear, según términos del fallo, una falsa expectativa, cuando, de una parte, como se dijo en párrafos antecedentes, la medida fue adoptada por el legislador después de estudios y diagnósticos que, como es sabido, precedieron la Ley 270 de 1996 y como parte integrante de la política que a nivel macroeconómico se fijó para fortalecer el sistema de justicia en Colombia y remediar su congestión. De otro lado, mal puede el fallador evaluar la eficacia de una medida que ni siquiera ha entrado en funcionamiento. A todo lo anterior se suma el hecho de que su valoración no puede ser materia de examen por parte del juez, sino del legislador que en su sabiduría la instituyó. Le corresponderá al Congreso de la República determinar si las herramientas que ideó en la estructura de la justicia son eficaces o no. Vale además en este razonamiento transcribir lo que dijo la Corte Constitucional al revisar el artículo 42 de la Ley Estatutaria de la Justicia , norma mediante la cual se crearon los jueces administrativos:
“Esta norma no merece objeción alguna. Con todo, debe advertirse que a pesar de que la Carta Política – contrario a lo que preveía la Constitución de 1886 -, en la parte de la jurisdicción contencioso administrativa solo se refiere al Consejo de Estado, ello no obsta para que esta Corte considere que, a partir de una interpretación integral de los artículos 116 y 237 del Estatuto Fundamental, resulte constitucionalmente posible el que el legislador establezca, además de los Tribunales administrativos, estos despachos judiciales.
El artículo, en consecuencia, será declarado exequible, no sin antes advertir que, en adelante, la creación de nuevos tipos, clases o categorías de juzgados o Tribunales, requiere de la expedición de la correspondiente ley estatutaria en los términos de los artículos 152 y 153 de la Carta Política. [10]
De tal suerte, que partiendo de una verdad innegable como es el hecho de que la justicia administrativa está congestionada, -es tardía mas no impune-, y que dicha tardanza hace que el servicio público y la función pública de administrar justicia no sea eficaz ni oportuna, encuentra la Sala que no es razonable ni se acompasa con el mandato legal privar a la comunidad del derecho a contar con estos despachos judiciales que diseñó el legislador, entre otras medidas, para remediar tal congestión. Por estas razones se impone conceder el amparo del derecho e interés colectivo a la prestación eficiente y oportuna de la administración de justicia que ha sido vulnerado, en este caso, por la no puesta en marcha de los ya citados despachos judiciales.
Ahora bien, qué autoridad debe responder por ello?.
Para la Sala no hay duda que es el Gobierno Nacional, pues es a él al que por mandato constitucional le corresponde formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y presentarlo al Congreso para su aprobación, por ello, se ordenará en esta acción la inclusión de la partida correspondiente, la cual debe calcularse teniendo en cuenta el estudio debidamente actualizado que le presentará el Consejo Superior de la Judicatura , de acuerdo con las competencias que le fueron asignadas a los jueces administrativos y de conformidad con los artículos 42 y 88 de la Ley 270 de 1996.
El Consejo Superior de la Judicatura , por su parte, deberá destinar la partida presupuestal que para tal fin se le asigne, exclusivamente a la atención de los gastos de esos despachos judiciales. Así mismo, deberá iniciar y culminar el proceso de selección, por concurso de méritos, de los jueces administrativos.
Como quiera que la acción planteada tiene vocación de prosperidad, se accederá al pago del incentivo previsto en el art. 39 de la ley 472 de 1998. Se señalarán, en total, 10 salarios mínimos para los demandantes.
No se accederá a la pretensión primera, por ser ajena a esta clase de acción. Así mismo, no se condenará al pago de los perjuicios causados por no haber sido demostrados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley
F A L L A :
REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el cuatro (4) de abril de dos mil dos (2002), por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda de la acción popular instaura por el señor LUIS ALFONSO ACEVEDO PRADA y otros contra la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
En su lugar se dispone:
1.- DECLARASE no probada la excepción de falta de legitimación en la causa pasiva propuesta por la Presidencia de la República.
2.- DECLARASE probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
3.- CONCEDESE el amparo del derecho e interés colectivo a la prestación eficiente y oportuna de la administración de justicia.
4.- ORDENASE al Señor Presidente de la República y al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público (Gobierno Nacional) que incluya en el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, para la vigencia fiscal del 2003, la partida presupuestal correspondiente para atender los gastos de personal y funcionamiento de los Juzgados Administrativos, según el proyecto de presupuesto para la Rama Judicial , con los ajustes y adiciones necesarias que le presentará el Consejo Superior de la Judicatura , de conformidad con los artículos 42 y 88 de la Ley 270 de 1996.
5.- ORDENASE al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA ADMINISTRATIVA, por conducto de su Presidente, para que elabore y presente al Señor Presidente de la República y al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, en el término de 10 días hábiles la complementación y adición al proyecto de presupuesto de que trata el artículo 88 de la Ley 270 de 1996, en lo pertinente a la implementación de los Juzgados Administrativos.
6.- ORDENASE al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA ADMINISTRATIVA, por conducto de su Presidente, para que en el término de 45 días hábiles, inicie los trámites para realizar el proceso de selección, por concurso, de los jueces administrativos.
7.- NIEGANSE las demás súplicas.
8.- FIJASE como incentivo a favor de los demandantes: LUIS ALFONSO ACEVEDO PRADA Y LUIS ALBERTO DELGADO JAIMES, la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales, los cuales deberán ser pagados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Notifíquese a las partes en las direcciones indicadas en el proceso.
Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLIQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue estudiada, ordenada su publicación y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA
Salva Voto
NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “A”
Radicación número: 25000-23-24-000-2002-0461-01(AP-503)
Actor: LUIS ALFONSO ACEVEDO PRADA Y OTROS
Demandado: RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA ADMINISTRATIVA Y DIRECCION EJECUTIVA, PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Y MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
SALVAMENTO DE VOTO
Me merece inmenso respeto la decisión que, con ponencia de la doctora Ana Margarita Olaya Forero, tomó la Sala en este caso en sesión del 18 de julio de 2002. Pero en manera alguna la comparto.
Señalo a continuación las razones de mi disentimiento, no sin antes hacer una descripción expresa del marco normativo de referencia a los juzgados administrativos, así como del aplicable al tema del presupuesto nacional y a la acción popular que se decidió en el fallo de cuyo contenido me aparto. Esos marcos legales ciertamente, le aportan fundamento claro a algunas de las afirmaciones que, a mi juicio, son en esencia la razón de ser de este salvamento de voto.
La ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, se refiere por primera vez a los juzgados administrativos y establece en su artículo 42, Título III de las Corporaciones y Despachos Judiciales, Capítulo III De los Órganos de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, bajo el subtítulo De los Juzgados Administrativos: “Régimen. Los Juzgados Administrativos que de conformidad con las necesidades de la administración de justicia determine la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para el cumplimiento de las funciones que prevea la ley procesal en cada circuito o municipio, integran la jurisdicción contencioso administrativa. Sus características, denominación y número serán establecidos por esa misma Corporación, de conformidad con lo establecido en la presente Ley”.
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“5. Elaborar el proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso”.
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También la ley 270 en su artículo 85 determina las funciones administrativas del Consejo Superior de la Judicatura y dispone que corresponde a la Sala Administrativa :
“1. Elaborar el Proyecto de Plan Sectorial de Desarrollo para la Rama Judicial , con su correspondiente Plan de Inversiones y someterlo a la aprobación del Consejo en Pleno;...
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“5. Crear, ubicar, redistribuir, fusionar, trasladar, transformar y suprimir Tribunales, las Salas de estos y los juzgados, cuando así se requiera para la más rápida y eficaz administración de justicia, así como crear Salas desconcentradas en ciudades diferentes de las sedes de los Distritos Judiciales, de acuerdo con las necesidades de éstos.
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“9. Determinar la estructura y las plantas de personal de las Corporaciones y Juzgados. Para tal efecto podrá crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la Rama Judicial , determinar sus funciones y señalar los requisitos para su desempleo que no hayan sido fijados por la ley. En ejercicio de esta atribución el Consejo no podrá establecer con cargo al tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales;”.
La misma ley 270, Título IV De la Administración , Gestión y Control de la Rama Judicial , Capítulo II De la Administración de la Rama Judicial , en su artículo 88 establece: “Elaboración del Proyecto de Presupuesto para la Rama Judicial. El proyecto de presupuesto para la rama judicial deberá reflejar el Plan Sectorial de Desarrollo, incorporará el de la Fiscalía General de la Nación y se elaborará con sujeción a las siguientes reglas:
- El proyecto que conforme a la metodología y a las directrices que señala
Posteriormente, la ley 446 de 1998 sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia en su artículo 3º (artículo 82 del Código Contencioso Administrativo) establece: “La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las Entidades Públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y los Juzgados Administrativos de conformidad conla Constitución y la ley.
Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno.
La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley.
Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura , no tendrán control jurisdiccional”.
La misma ley, en su artículo 42, (artículos 134A, 134B y 134C del Código Contencioso Administrativo), determina ampliamente las competencias de los jueces administrativos en única, primera y segunda instancia.
Y en su artículo 63 dispone: “Dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia de esta ley el Consejo Superior de la Judicatura proveerá lo indispensable para que entren en funcionamiento los Juzgados Administrativos”.
Y el parágrafo del artículo 164 sobre vigencia de la ley 446 en materia contencioso administrativa establece: “Mientras entran a operar los Juzgados Administrativos continuarán aplicándose las normas de competencia vigentes a la sanción de la presente ley”.
La ley 472 de 1998 determina que las acciones populares “son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos” y que “se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
En su artículo 4º establece que son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con:
“.....................................................................................................................
“j. El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna”..., que es el literal que señalaron los demandantes como aplicable a la acción popular de la referencia que se decidió el 18 de julio de 2002.
Por último, en su artículo 9º la ley 472 establece que “Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”.
Por otra parte, la Constitución Política establece en su artículo 200: “Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso:
.......................................................................................................................
“5. Enviar a la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y gastos”.
.......................................................................................................................
Y en su artículo 346 dispone: “El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.
“En la Ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinada a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
“Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones”.
Y el 351 determina: “El Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo.
“El Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo 341.
“Si se elevare el cálculo de las rentas, o si se eliminaren o disminuyeren algunas de las partidas del proyecto respectivo, las sumas así disponibles, sin exceder su cuantía, podrán aplicarse a otras inversiones o gastos autorizados conforme a lo prescrito en el inciso final del Artículo 349 de la Constitución ”.
Y el artículo 150 dispone: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
.......................................................................................................................
“11. Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración”.
.......................................................................................................................
Finalmente, para concluir la descripción del marco normativo aplicable, destaco los artículos 228 y 229 de la Constitución Política :
Artículo 228.- ”La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procésales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo”.
Artículo 229.- “Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin representación de abogado”.
Terminada esta labor, relacionada con las disposiciones aplicables al caso y las que se refieren a las atribuciones del Gobierno Nacional y del Congreso de la República respecto del presupuesto general de la Nación , manifiesto con todo comedimiento que los motivos de mi inconformidad con la decisión de la Sala son los siguientes:
1.- La lectura cuidadosa de las anteriores disposiciones constitucionales y legales, así como el análisis de las mismas en su conjunto, me llevan a atribuirle improcedencia a esta acción popular.
En efecto:
a) En cuanto a la omisión de la autoridad pública (porque solo de omisión podría hablarse de este caso), pienso que ella no existe. Pero ni siquiera respecto a ella se aporta prueba alguna. Tal vez en relación con este asunto de los juzgados administrativos las autoridades públicas, el Consejo Superior de la Judicatura , el Gobierno Nacional y el Congreso, han actuado de acuerdo con las atribuciones que la Constitución y la ley les otorgan y en un todo dentro de el ámbito de sus competencias.
b) El artículo 63 de la ley 446 de 1998 es, aparentemente, el único que resulta afirmativo para la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Pero su efectividad depende y así ha quedado visto y establecido cabalmente, de las actuaciones del Gobierno Nacional y del Congreso en materia de presupuesto. Si acaso, podría pensarse en relación con ese artículo, en una acción de cumplimiento pero tampoco prosperaría por las mismas razones y, además, porque la orden correspondiente implicaría gastos.
c) No me parece que con el derecho de acceso a la administración de justicia (función pública y servicio público) pueda hablarse de derecho colectivo de aquellos cuya protección en caso de vulneración o amenaza, pueda pedirse por la vía de la acción popular.
d) El artículo 229 de la Constitución Política que consagra el derecho de acceso a la administración de justicia en favor de toda persona, permite concluir que frente a él estamos en presencia de un derecho constitucional fundamental precisamente de aquellos cuya protección y amparo puede pedirse por medio de la acción de tutela de la que sería titular la persona a quien se le niega el acceso a la administración de justicia. Pero en manera alguna por la vía de la acción popular.
2.- Si se admitiera, en gracia de discusión, procedencia de esta acción popular, brilla por su ausencia la prueba de la amenaza o vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia y, sobre todo, aquella de la causa eficiente de tales vulneración o amenaza: la falta de los juzgados administrativos. Esa prueba no existe. Ni la de la amenaza, ni la de la vulneración y temo que se trata de una prueba imposible de conseguir y aportar.
3.- No existe prueba alguna, además, sobre el hecho de que la congestión que existe y que no puede negarse, en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, haya sido causada o se cause por la falta de los juzgados administrativos.
A juicio del suscrito magistrado, no puede confundirse congestión de despachos judiciales con desconocimiento o inexistencia del derecho de acceso de todos a la administración de justicia. Precisamente, tal vez, por el reconocimiento y la permanente vigencia de ese derecho de acceso a la administración de justicia, los despachos judiciales y las corporaciones de la rama judicial están congestionados.
Pienso que, sin excepciones, el derecho de acceso a la administración de justicia siempre ha tenido vigencia en Colombia, aún en épocas verdaderamente tenebrosas y oscuras de nuestra vida democrática como país independiente. Todos los ciudadanos y residentes en Colombia tienen y han tenido acceso a la administración de justicia. Esta afirmación puede hacerse sin temor y como regla general.
4.- La congestión de los despachos judiciales puede tener otros orígenes y de hecho , los tiene. No puede afirmarse que en la jurisdicción ordinaria, en la cual puede hablarse de pirámide completa con Jueces, Tribunales y Corte, al examinar el caso de la Jurisdicción Contencioso Administrativa con la creación y puesta en marcha de los juzgados administrativos, no hay congestión. Sí creo que la hay y lo afirmo sin ser experto ni haber manejado estadísticas de la jurisdicción ordinaria. Por supuesto que no tiene esta jurisdicción congestión en los mismo grados y niveles en los que la sufre la jurisdicción contencioso administrativa.
5.- A mi juicio, los problemas de congestión no se solucionarían ni siquiera con la puesta en marcha de todos los juzgados administrativos que podrían requerirse y con dotación completa de los mismos en materia de medios y elementos. Si se crearan en el número que la situación requiere, la solución sería apenas parcial. Creo que la solución de los problemas que la congestión causa puede venir de otras medidas y de diferentes reformas. Creo que nadie, ni mis colegas ni en general, en la rama judicial existe hoy certeza plena sobre la creación de los juzgados administrativos como solución definitiva o primordial a los problemas de la jurisdicción contenciosa administrativa.
6.- Diferentes reformas como las que podrían requerir algunas acciones constitucionales, las del recurso extraordinario de súplica y las de las competencias para el acceso a la justicia contencioso administrativa, pudieran contribuir a la solución de los problemas de la congestión. No creo que se consiga con lo que se pretende por vía inadecuada y con argumentos que presuntamente se dirigen a la defensa del derecho de acceso a la administración de justicia que ni se ha vulnerado ni está amenazado por la no puesta en marcha de los juzgados administrativos.
Todas estas son, en mi opinión, razones más que suficientes para haber declarado la improcedencia de esta acción popular o para negar las pretensiones de la demanda confirmando la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Pero, además, tengo criterio muy arraigado en el sentido que no pueden los jueces, por la vía de las acciones constitucionales como la de tutela o la popular, tomar decisiones que privativamente corresponden al Gobierno, a la Rama Ejecutiva del Poder Público, particularmente en el manejo del tema macroeconómico o presupuestal.
Hace un par de años por medio de acción de tutela, se pretendió obligar al Gobierno Nacional a modificar su propuesta, con escala, para el reajuste de los salarios de los servidores públicos. Yo me opuse rotundamente, como la mayoría de mis colegas en aquella oportunidad, a la posibilidad de manejar y decidir ese tema por medio de tutela.
No pueden los jueces imponer a la Rama Ejecutiva conductas que solo a esta corresponden y que ella asume después de análisis y estudios que libre y autónomamente considere convenientes.
Además, me parece que la decisión de esta acción popular, por lo sensible del tema que en diferentes ocasiones ha sido tratado en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y que ha sido examinado también por muchos de los colegas en público y en privado y, sobre todo por tener tanta trascendencia en la estructura misma de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que se vería esencialmente modificada por la presencia de los jueces administrativos, ha debido tomarse en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Por último, estoy convencido que la decisión sobre los juzgados administrativos tendrá que ser el fruto de un acuerdo o de una decisión concertada que consulte los más altos intereses de la administración de justicia y desde luego los de la comunidad en general que cada día en mayor medida demanda acción de los jueces y de las corporaciones de la rama jurisdiccional.
Con todo respeto,
ALBERTO ARANGO MANTILLA
Agosto 2 de 2002
[1] Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996. M .P. Dr: Vladimiro Naranjo
[2] “Justicia para la gente” Una visión alternativa. folleto publicado por el Ministerio de Justicia, 1995.
- “Area de gestión de la justicia”, Corporación Excelencia en la Justicia. Revista CEJ Unidos por la justicia, 2000.
[3] “Visión justicia 2020. “Justicia en el siglo XXI: Un sueño hecho realidad” Corporación Excelencia en la justicia. Revista CEJ. “Unidos por la justicia “, abril 2000..
[4] Consejo Superior de la Judicatura – Sistema de Información Estadística de la Rama Judicial – SIERJU.
[5] Informe anual de la justicia 2000. Corporación Excelencia en la Justicia.
[6] Informe presentado al Congreso de la República 2000-2001 Consejo Superior de la Judicatura.
[7] Gaceta del Congreso No. 216, 25 de noviembre de 1994
[8] Gaceta del Congreso. 31 de agosto de 1994
[9] Discurso publicado por el Ministerio de Justicia y del derecho. Ley 446 de 1998 – primera edición 1998.
[10] Sentencia C-037 de 1996, ob, cit
